14时28分，在四川省汶川县(北纬31.0度,东经103.4度)发生里氏8级地震。此次地震给人民群众的生命财产造成巨大损失，举国悲哀，世界震惊。在党中央、国务院的坚强领导下，解放军、武警官兵以及各路救援大军迅速展开救援，全国人民众志成城，抗震救灾，正在夺取抗震救灾工作的全面胜利。

作为一名人防部门工作人员，在关心地震灾区情况时，很留意灾区的无线电通信情况。根据报道，在地震过后，灾区的固网通信和移动通信受到极大破坏，外界与灾区通信中断，无法获得部分重灾区的情况，直接影响到党中央、国务院指挥部署抢险救灾工作。特别是汶川、茂县等多个地区因通信全面中断，加上交通受阻，无法与外界获得联系，成为“孤城”，几十万人民群众生死未卜，引起全国、全世界的担忧。

信息的中断直接影响到抢险救灾工作，出现这种情况令人深思。随着人防职能的拓宽，逐步向民防体制的转变，应急通信保障体系的建立，认真思考人防部门在防范自然灾害、处理自然灾害方面的措施和对策，也就尤为重要了。结合四川灾区在救灾应急通信方面出现的问题，就如何建立应急通信保障体系，建立什么样的人防通信系统谈一谈自己初浅看法：

一、人防应急通信系统在应急行动中的地位

人防应急通信系统，战时担负指挥城市人民群众进行防空袭斗争的机动通信保障任务；平时兼负各级党政机关抢险救灾、应付突发事件的机动通信保障。在和平时期，在人防应急行动中它起着重要的作用。

二、人防应急通信系统应具有的功能

（一）承担各级政府战时防空袭的机动通信保障任务。

（二）承担各级政府平时抢险救灾的机动通信保障任务，包括防空袭准备中的机动通信、疏散中的机动通信、防空袭过程中的机动通信及处置突发事件中的机动通信任务等。

（三）承担平时和战时与各协同单位的通信联络，主要包括驻军、公安、消防、电信、水利、电力、地震、救灾、医疗、物资供应、交通运输等。

（四）能够机动发放人民防空警报控制信号和其它警报信号。

三、人防应急行动对应急通信指挥提出了更高的要求

按照现代高技术局部战争对人民防空指挥通信及时、准确、保密、不间断的要求，人民防空移动通信系统应积极采用先进通信技术和高新通信手段，并具备以下“六种”能力。

（一）快速反应能力

根据战时敌空袭和平时的灾害都具有突发性的特点，人防在获取、处理和传输信息中必须要迅速，即要求城市人民防空通信具有较强的快速反应能力。在空袭和灾情出现前或出现初期，即能迅速、准确地传递来自各方面的空情和灾情信息，保证城市人防部门根据防空、防灾预案迅速展开，全面做好防空袭和抢险救灾的准备。空袭和灾情发生后，应为城市防空、防灾指挥机关提供通畅的指挥通信，保证各种防空和抢险救灾行动的顺利实施。

（二）机动通信能力

战时敌对我城市空袭可能大规模连续进行，也可能有重点地对我主要党政机关、重要经济目标和设施进行轰炸。一旦战争打响，情况将极其复杂，瞬息万变，固定通信设施可能被摧毁，受灾地域难以确定，救灾工作可能在城市范围内全面展开；平时自然灾害和人为灾害的发生地域具有很大的不稳定性。这就要求城市人民防空指挥体系中的通信公共平台必须具有较强的机动通信能力，实现“动中通”；具备战时与平时在紧急情况下能迅速部署展开、连通、转移的能力。

（三）通信抗扰、抗毁能力

信息战、电子战正成为现代高技术战争的前奏，其目的在于瘫痪对方的通信系统，使其指挥失灵，这一点已被海湾战争和科索沃战争所证实。作为城市人民防空通信支柱的通信网，也必将成为敌电子战攻击的主要目标。城市人民防空通信系统必须采取有效的战术、技术措施，使其具有较强的抗扰、抗毁能力。即使遭遇灾难性事件或敌方破坏和攻击时，造成部分通信要素（设备、线路或系统）发生故障或损坏，其通信系统可以自动进行调整、重组，在很短时间内恢复，确保主要和大部分的通信保障能力。

（四）网络互通能力

城市人民防空应急通信具有军事通信和民用通信的双重性质。战时，城市人民防空要接受省、大军区以至统帅部的指挥。平时，城市抢险救灾工作又要通过人民防空通信系统实施指挥。这样，城市人民防空通信系统必须与所在城区范围内的公用通信网和专用通信网联网使用。通常情况下，省以上人民防空通信由军事通信网保障，省内人民防空城市通信要依赖公众电信网保障。所以，城市人民防空通信网在接口上要符合军事通信网、公众电信网的相关标准，应具有与军事通信网和公众电信网良好的互通能力。

（五）协同通信能力

战时城市防空，平时抢险救灾类别多，发生地域不定，任务繁重，不但要求人民防空部门全力保障，而且还需要城市驻军、公安、消防、医疗单位、交通运输等其它部门的参加。因此，协同关系复杂，需要实施统一指挥，统一行动，使各参加防空、防灾的单位协调一致，以整体的力量投入战斗。因此，城市人民防空通信网和其它协同部门的专用通信系统应具有良好的接口和互联互通能力。

（六）通信保密能力

通信的窃密与反窃密一直是敌对双方夺取信息优势斗争的重点，随着现代电子侦察、侦听技术的发展，未来战争对安全保密性的要求更高。因此，城市人民防空通信系统，一方面要在确保各种话音、数据、图像等信息传输质量的前提下，提供可靠的保密措施；另一方面要求指挥通信网具有高度的安全性，特别是嵌入城市人民防空通信系统中的计算机控制系统，更需具有抵抗各种计算机病毒和信息攻击的能力。

四、人防应急移动通信系统的组成

为适应战时和平时应急行动的需要，移动通信系统应包括以下系统：单边带短波通信系统、超短波通信系统；有线通信系统；网络系统；卫星通信系统；警报信号发放系统。

单边带短波通信系统：光纤，移动通信等等，都是一些靠线连接、靠基站达到无线电信号覆盖的通信手段，一旦光纤断了、基站断电设备失去了功能，通信和指挥基本失灵，卫星通信设备造价高，普及率小。唯一可靠的通信手段就是单边带无线电短波电台，电台开设、撤收、使用简便、迅速，电源问题容易解决，主要用于省、州、县之间的通信联络。

超短波通信网：主要用于对城市、区（县）、人防专业队伍和重点单位的指挥通信。

有线通信系统：它能将无线通信号接入有线通信网络，实现无线转有线的通信。

无线网络系统：主要用于AV信号、数据信号的传送，它可以将事发现场的音视频信号通过网络实时传输到指挥中心，供领导决策指挥使用，在移动通信系统中发挥重要作用。

卫星通信系统。可用于远程、军地、协同及应急通信保障。

警报信号发放系统：主要用于移动控制和发放各种警报控制信号。

五、当前应急通信保障系统存在的主要问题

目前，突发公共事件现场指挥调度的主要通信手段，一是依托公网平台(电信、移动、联通等运营商)；二是借助110、112、119、防汛抗旱等行业建设的指挥通信系统。一般情况下，上述系统都能基本满足现场指挥的需要，但也存在一定问题。

一是通信手段存在一定局限性。各行业、部门和单位建设的无线指挥通信系统存在着条块分割，“各自为战”的问题。如公安交警目前使用的无线模拟调度系统，筹建中的县市应急管理指挥系统拟采用无线数字调度系统，采用不同的技术体制，互通互联比较难。同时，现有移动通信公网或行业系统组建的无线通信系统，由于受地理、气象等条件的影响，还不能做到全时无缝隙对接，存在一定通信死角。特别是当大量的公网用户出现在同一个区域，使该区域公网服务系统信息量激增，极有可能造成系统的崩溃或同时堵塞。

二是信息保障能力弱。没有安装辅助决策和数字信息传递系统，是目前现场应急指挥通信系统信息保障能力较弱的主要原因。现有的通信系统一般自身无法提供事故灾害现场施救决策需要的相关数据，也不具备向基本数据库调取数据的能力。当发生破坏性地震、地质灾害、建设工地事故等事件时，现场施救需要的地质、建设工程资料等数据资料较难在第一时间内查取，势必影响应急救援工作的开展。

三是缺乏安全防护和生活保障措施。一般的通信指挥车辆空间狭小，且没有专门的防护措施，当发生地质灾害、矿难、森林火灾等需要较长时间施救，或发生化学泄漏事故时，无法提供满足组织指挥的工作、生活的场所，也无法为靠前指挥的指挥员提供可靠安全保障。

六、建立多样化的立体应急通信网络

应急通信保障体系，要在平时预有准备的基础上，运用现有的人防通信系统，运用现代的先进的各种通信手段，确保在突发事件（灾害）应急救援工作中，通信迅速、准确、保密和稳定，必须建立一套设备先进、技术科学、手段多样、人员精良的应急通信保障体系。

四川地震灾区在灾后几天，电信、移动、联通、网通等电信运营商的固网通信和移动通信中断，部分受灾县城和乡镇与外界失去联系，灾情不明。虽然抢修人员竭力修复受损网络，但由于灾区地形复杂，余震不断，短时间内恢复难度很大。这对分秒必争的抗震救灾工作影响很大。通过此次地震，大家已经认识到，抢险救灾第一时间最需要的是无线通信，通过它来了解灾情，合理配置救灾力量。

在特定时间、特定条件下，现有的应急固网通信和移动网通信系统存在着必然的不足。固网通信线路易受损坏，移动网是由固网将若干座无线基站连接而成，同固网一样易受损坏，还有基站断电、受损而造成局部通信中断，并且超负荷则堵塞而无法使用。因此，需要重新认识应急通信网络构成，建立能适用各种复杂情况下的立体应急无线通信系统，提高救灾效率。四川省政府也认识到了这个问题，灾后，财政部门紧急下达灾区无线电救灾经费，用于建设短波和超短波通信网。

七、应急通信保障原则

面对四川灾区的经验教训，人防部门在应急通信网络建设中，应该进一步重视应急通信系统多样化、立体化的建设，配备多种通信方式，以备在处理突发自然灾害中，能根据情况选用适合现场的各种通信方式。特别是要重视救灾初期，固网和移动网通信完全中断的情况下的应急无线通信系统的建设。充分利用卫星通信、短波通信等多种无线方式，选用方便、便携的卫星电话、短波电台等，构建适合需要的无线电通信网络，确保应急通信安全畅通。

应急通信保障要坚持以下原则：1、快速反应。突发事件（灾害）的发生是不可预见的，应急救援工作就要求我们时刻准备出警，接到报警指令后就得立即出警实施救援，应急救援通信联络也就得跟得上，作出快速反应。充分利用先进的通信装备和器材，保证应急救援工作的通信联络。这就要求我们必须提高通信联络的紧急应变能力。2、稳定可靠。在应急救援工作中通信联络必须做到稳定可靠，这就必须在现有的通信手段上采取一些必要的防护措施来适应各种突发事件（灾害）发生场地的不同环境、不同地点地理情况。3、手段多样。应急救援通信联络，应采取灵活多样的通信手段，无线电通信、有线电通信、卫星通信、微波通信、视频通信并用，确保应急救援工作中的通信联络畅通无阻。

应急救援通信联络应建立完备的应急通信联络组织，应建立接警迅速畅通、传递及时，准确无误的应急警报通信组织，建立能与上级联得上，与下级沟得通，与各部门能协调的无线电应急指挥通信组织和有线电应急指挥通信组织，以适应应急救援工作的需要。

卫星移动通信特有的全球性、移动性和方便性，填补有线通信、无线通信终端无法覆盖的区域，在紧急情况下，会发挥重要作用。但由于电话和话费昂贵，一般仅作为应急通信手段，少量配备。四川大地震后，汶川与外界的第一次联系就是通过第一支进入当地的武警部队携带的海事卫星电话进行的。在救灾过程中，中国卫星通信公司为抗震救灾提供通信保障，调集了350部卫星电话送到地震灾区。

短波通信是唯一不受网络枢纽和有源中继制约的远程通信手段，发生战争或灾害，各种通信网络都可能受到破坏，卫星也可能受到攻击。无论哪种通信方式，其抗毁能力和自主通信能力与短波无可相比。上世纪末，森林防火、防汛抗旱、民政救灾、交通保障等部门分别建立了短波通信网，在处置突发事件应急通信方面发挥了重要作用。由于公众移动通信的普及，这些网络的作用被弱化，已经逐渐淡出人们的视野，大多数都已经封箱入库。在重新审视应急通信系统建设的过程中，应该重新认识短波通信在应急通信中的地位，在政府整合应急通信网络资源时，充分考虑这些闲置停用的短波通信设备。同时，也为各级应急部门配备短波电台，作为备用通信手段。在此次四川地震救灾中，国家无线电监测中心和各地紧急调配了一批短波电台，配备各县救灾指挥部，用于灾区和总指挥部的联系。

应急指挥通信组织，根据人防指挥部的要求，采取无线电通信、有线电通信相结合的方式，在应急救援工作的不同阶段有主有次，充分发挥无线电通信、有线电通信各自不同的特点和优势，确保人防指挥部与上下级之间及各部门之间的通信联络。

（一）无线电通信

1.人防指挥部使用短波100瓦或150瓦单边带配有自适应装置，有线转接功能、数传功能的电台，加入上级人防指挥网，以保证对上的无线电通信联络。

2.人防指挥部使用短波100瓦或150瓦单边带配有自适应装置，有线转接功能、数传功能的电台组成由各县（市）区参加的对下无线电通信联络指挥网，保证人防指挥部平时和指挥突发事件（灾害）应急救援工作中的通信联络。

3.人防指挥部使用超短波、单信道无线电对讲电话组成由抢险抢修、医疗救护、运输、通信、防化、消防、治安救援、特勤分队参加的专业队无线电通信网络。保障人防指挥部与各专业队之间的无线电通信联络。保证在遇有突发事件（灾害）能够及时调动与指挥各专业队伍施救。

4.人防指挥部使用短波100瓦或150瓦单边带配有自适装置，有线转接功能、数传功能的电台与通信指挥车建立一条专线，保障人防指挥部与通信指挥车在突发事件（灾害）现场之间的通信联络，保证人防指挥部对突发事件（灾害）现场的组织指挥。

5.市人防指挥部应利用微波远程视频传输系统，开设微波视频音像传输通信网络，将突发事件（灾害）现场情况传送到人防指挥部及上级人防指挥机关，有必要的情况下告知相邻县（区），将人防指挥部的各种指示命令传送给现场指挥部，使之领导机关能够及时了解事件现场的情况和现场指挥部能够准确无误地落实市人防指挥部和上级人防指挥部的各项指示及命令，更好地实施救援。视频传输通信有能力的市由人防部门自行建立，暂无条件自行建立的可与广电部门协商用广电部门已建立的视频传输系统。

（二）有线电通信

1.市人防指挥部利用人防总机通过市话线路、军用线路建立与省人防指挥部门有线电通信联络。

  2.市人防指挥部门利用人防总机通过市话线路，人防线路与各县（市）区人防机构建立有线电通信网。

3.人防指挥部利用人防办的有线通播机调用市话线路与各专业队沟通有线电通信。

(三)通信指挥车

市人防指挥部按新时期工作任务的转变，为了适应处理突发事件（灾害），必需装备一台至二台通信车或通信指挥车。现阶段应先装备一台通信指挥车，通信指挥车内所配备的通信设备必须是现代先进的通信装备。通信手段基本齐全，必要时能够替代基本指挥通信枢纽，成为移动的通信指挥枢纽。我认为应配备一部100瓦或150瓦单边带配有自适应装置，有线转接功能、数传功能的电台；配备有交流发电机、直流电瓶、便携式手提电脑及打印机、电声警报器、远程视频传输系统（含有摄像系统，天线系统等）、超短波无线电对讲系统、GPS卫星定位系统及公众网移动电话等通信装备。以保证通信指挥车在事件现场的各种通信联络及与人防指挥部的通信联络。

云南省地质条件复杂，许多山区乡镇遇到灾害，通信很容易中断。各级政府和通信主管部门要重视对这些地区的应急通信建设，为没有通电话的地方和灾害发生频繁地区配备一些带手摇发电机的短波电台，以备关键时刻联系使用。同时，培训一批能操作使用无线电台站的人员。

八、建立应急无线通信设备储备机制

在四川地震救灾的报道中，有这样一类新闻引起了我的注意。有些救援队深入灾区救援，竟然没有携带无线电通信设备，出现官兵“失踪”的情况。在都江堰前往汶川的路上，一支部队行进受阻时，竟用公用电话向上级报告。这些情况说明灾区无线电通信设备缺少，没有能力为每一支执行任务的救援队配备相应的无线通信设备。

在面对突发灾害时，建立应急无线通信网络为抢险救灾提供通信服务，必须要有充足的无线电设备作为基础。为救援队伍配备必须的电台，卫星电话、短波电台供与外界联系，超短波电台供内部联系。在四川地震救灾中，石家庄市无线电协会的人员紧急支援青川救灾指挥部超短波中继台1部，对讲机20部，用于救灾通信联络，发挥了重要作用。

在抢险救灾过程中，需要大量的无线通信设备，供救灾通信联络使用。人防部门应该根据《突发公共事件总体应急预案》，建立健全应急无线通信设备的储备、调拨及紧急配送体系，并加强对这些物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。对各单位、部门购置的卫星电话和已经停用封存的短波电台登记造册，纳入应急通信保障物资储备，在突发事件时，根据需要，由指挥部临时调用。

同时，应该注重业余无线电爱好者这支民间通信力量的作用。在日本阪神地震、印尼大海啸等灾难中，业余无线电爱好者在应急通信中均发挥出了巨大作用。在四川地震灾害发生后，成都市业余无线电应急通讯网就启用了紧急通讯，参加应急通讯的业余无线电爱好者达200多人，迅速收集灾区各种无线电信息，总共收到100余条情况，并上报救灾指挥部门。

业余无线电就是供业余无线电爱好者进行自我训练、相互通信和技术研究的无线电通信业务。业余无线电台是指经过国家主管部门正式批准，业余无线电爱好者为了试验收发信设备、进行技术探讨、通信训练和比赛而设立的电台。根据设台者的身份，业余无线电台又分为集体业余无线电台和个人业余无线电台两种。业余无线电爱好者是爱国的，他的电台和技能时刻准备为他的国家和社会服务。由于无线电通信技术的特殊性，业余无线电对社会的服务，大致可分为两方面：一是发生意外灾难、像洪水、风暴、地震、火灾等，协助灾难地区政府作好对外的通联；二是参与探险、越野竞赛、航行的联络。重视无线电爱好者，特别对普及科学技术知识，培养有动手能力的科技后备力量与军事后备人员具有重要意义。

在我国有为数众多的业余无线电爱好者，他们拥有各种型号、不同频点的业余无线电台设备，而且他们都参加过一定形式的法规及常识培训并考取了业余无线电台操作证书，他们所使用的无线电台设备都在当地无线电管理机构备案并领取了电台执照。因此，他们都非常熟悉无线电台的操作，而且依据《中华人民共和国人民防空法》第三十三条的规定：“通信、广播、电视系统，战时必须优先传递防空警报信号”。人防通信主管部门可以和当地的无线电管理部门及无线电运动协会联系，利用业余无线电台设备共同组建业余无线电台人防应急通信网。平时可用于抢险救灾，战时用于人民防空通信。随着人民生活水平的提高，拥有汽车的个人和家庭越来越多，他们中的许多人组成了以私家车为主的车友俱乐部。私家车队的结队出游带来了团队内部互相联络的需求，这种联络通常要求不经拨号按键而随时直接通话的PTT(push to talk)以及让队友随时都能同时听到自己声音的群呼这两种功能。目前的公众移动电话网还不能提供这两种功能，因此各地的车友俱乐部大都向无线电管理机构申请使用了900MHz无中心多信道选址移动无线电通信系统。在这种业余无线电通信系统中，每个用户组使用专门的无线电台，所有用户动态共享同一组频率，同时这个系统的专用设备可以保证用户不会发生因操作不当而干扰其他无线电业务的危险。

对于这种业余无线电台通信系统，人防通信管理部门应该同各种车友俱乐部加强联系，积极参与组织领导，指导他们组建人防通信应急分队，在平时和战时为人民防空战备服务。

再有，各地公安、交警、铁路等单位内部都建有集群移动通信系统，拥有一定数量的对讲机、车载台等无线电通信设备，人防通信部门也应该和这些设台单位积极联系，把他们纳入人防通信网的组成序列，使他们的通信网成为人防应急通信网的一个组成部分，同时加强各种通信知识培训，业务训练，使这些单位的无线电通信设备平时服务于各单位的工作需要，战时为人民防空通信服务。平时，人防通信业务部门应该会同当地的无线电管理部门及无线电运动协会，开办各种形式的无线电台通信知识讲座及人防通信业务知识培训班，对业余无线电爱好者进行各种业务知识培训，把各种型号、频点、呼号的业余无线电台分类编组编号，组成不同功能的通信业务分队，加强演练，以便战时调用。战时，人防通信部门可组织业余无线电台进行侦听、干扰敌台的活动，破坏敌方的通信联络，窃取、篡改、冒充敌方电台，给敌方造成指挥上的混乱。同时，利用业余无线电台来保证人防通信的不间断进行。

利用业余无线电台组建人防应急通信网，不失为人防专用通信网的一种补充，我们要充分利用好业余无线电台通信网，可以作为突发自然灾害时通讯保障的后备军，通过平时开展应急通信演练提高水平，爱好者所使用的业余无线电台也可以纳入应急通信保障资源协调范围，拓宽人防通信的保障渠道，保证完成上级交给人防通信部门的任务。

九、配备应急无线电通信指挥车

面对突发灾害，作为抢险救灾的总指挥部，必须要全面掌握灾区各方面的情况，为制定科学合理的救灾计划奠定基础。同时，所发出的命令也要以最快时间传达到各个部门。一方面需要完善的通信系统来保证上传下达，另一方面，也要有功能齐备的通信指挥中枢来整合通信系统，最大限度发挥通信保障能力。这就需要机动能力强、功能齐全的通信指挥车。

在四川地震中，温家宝总理专门登上中国电子科技集团公司总参54所研制的通信指挥车，详细询问、了解通信指挥车的技术优势和工作情况，并勉励工作人员确保灾区通信畅通。通信指挥车在灾区通信保障工作中发挥了巨大作用，得到了温总理的赞赏和肯定。

多功能通信指挥车可根据需要，担负现场信息搜集、处理、传递任务，可作为处置突发事件以及抢险救灾的通信枢纽。可利用短波、超短波、微波、卫星通信等手段为指挥中心领导提供现场图像、语音、数据等多种信息，保证领导掌握事发现场实时、直观、准确的第一手资料，还可为现场指挥的超短波通信提供中继，从而提高应对突发事件的快速反应、处理能力。

通信指挥车不仅可在应急救灾时使用，也可在平时用作各种大型活动的通信指挥车，经它为枢纽，临时组建通信网络，调度各类无线通信设备。因多功能通信指挥车价格昂贵，目前，我省地州人防部门也还没有配备多功能通信指挥车，应拔出专项资金，配备此类车辆。

在制订《突发公共事件总体应急预案》中，各方面对无线通信都有迫切要求，需要结合《国家通信保障应急预案》，应着手制定《人防部门应急通信保障预案》，强化应急无线通信系统的建设，进一步提高人防应急通信保障能力，为抢险救灾提供强有力的支持。

2008年5月12日14时28分，四川汶川8级特大地震灾难降临时，有线通信和公众移动通信全部中断。时间就是生命，如果能在第一时间了解灾情，就能够迅速调集人员和装备，在最短的时间里，用最有效的方式迅速对灾区展开救援工作，减少人员伤亡。

四川“5·12”大地震的现实证明，在有线固定通信和无线移动通信全部中断的紧急情况下，必须通过其它有效的通信手段实现信息传递，如卫星通信、无线电短波通信。但由于卫星通信终端和使用费用比较昂贵，而无线电短波通信具有相对经济、安装方便、反应迅速等特点，是应急通信的必备设备。

所以，建设国家、省（区、市）、地（市）及县级人防部门应急短波无线电通信网，并配置一定数量的车载短波设备，不仅可以加强人防部门战时通信保障能力的提高，确保大型活动实现较远距离通信联络，尤其在重大自然灾害来临之际，将发挥更为重要作用。