近几年来，在国际上发生的几场局部战争充分表明，空袭与反空袭已成为战争的主要作战样式，城市的综合防护能力和应急救援能力已经作为未来战争潜力的重要支撑，必将成为敌人打击的重点。因此，提高城市的安全防护能力对保持未来战争潜力，保证国家安全具有重要的现实意义。本文针对未来高技术局部战争环境，对提高城市综合防护能力和应急救援能力的对策进行初步探讨。

一、城市综合防护能力和应急救援能力存在的主要问题

经过几十年的建设，我国的人防工程已有一定的规模，形成了一道道牢固的地下长城。用高技术局部战争对人防工程的要求来衡量，仍存在着以下问题：

一是人防工程选址与布局不够科学。人防工程建设重点多靠近人员流量大、商业繁华的经济黄金地段，而新建居民小区、高新技术开发区人员掩蔽严重不足。，而这些地区恰恰又是未来的防护重点目标。还有一些新建小区，重收费轻建设，存在以收代建、以缴代建现象。

二是人防工程规模偏大。人防工程根本目的在于战时为城市人民防空袭斗争提供可靠的防护场所，因此规模宜小不宜大。有些工程设计面积过大，不仅加大了敌人打击的成功率，增大一次命中的损失，而且，防护单元的分隔转换困难，又不方便使用。规模大，防护、防爆单元面积易超过规定标准，势必降低防护等级，不利于防护能力的提高；规模大，势必造成战时过多的人员集中隐蔽于一个工事内，生活、供给与人员管理难度加大，不利于战时人员的疏散与长期隐蔽；规模大，防护标准与整体防护等级低，很难抵御精确制导重磅炸弹的破坏，很难适应高技术战争条件下的防空袭要求。

三是人防地下室难以满足及时、快速平战转换的要求。有的建设单位注重的是经济效益，忽略军事效益，他们为了平时经营使用需要，平时出入口尺寸设计得很大，战时封堵工程量大，取材困难。其次，有的为节省投资，新建工程需平时就应安装的设施设备未安装到位。虽然考虑了平战转换问题，有方案、有图纸、有预留位置，但仅停留在计划和纸上，一旦遇有紧急情况，付诸实施尚有诸多困难。部份人防工程战备功能不完善、不配套。如医疗救护工程未单独设置战时电源，一旦战争来临，难以及时投入使用和发挥应有作用。一些建设单位将结建防空地下室作为设备设施用房，其设备井、管道等未采取任何防密措施就直接通地下室，不仅给平战转换工作带来困难，同时也加大人防工程的附带毁伤。

人防工程存在的上述种种问题，很难适应现代战争对人防工程及时、快速的平战转换要求。客观辩证地分析现代战争特点，研究解决人防工程实现及时、快速的平战转换问题已是当务之急。

二、提高城市综合防护能力和应急救援能力的思考

城市建设是一项长远而又重要的工作，完善的城市设防功能是一个城市长远、持续、高速发展的必备条件。

一是人防与社会应急建设相结合，有利于发挥人防的潜在效能和在社会应急救援组织指挥体系中的重要作用。人防部门是受军政双重领导和指挥的行政机关，具有统一高效的组织指挥体系、科学的预案管理系统、灵敏可靠的通信警报体系、精干过硬的专业队伍体系、保障得力的人口疏散体系、布局合理的防护工程体系以及覆盖全社会的教育体系；具备一定的经济、技术和应急救援实力；人防部门大部分工作人员是军转干部，他们政治思想过硬、组织纪律性强、业务素质高，熟悉各种抢险抢修任务应急组织的程序和方法。一方面它具有上下联通、科学完善的指挥体系，与政府的其他职能部门相比，人防部门更能有效地发挥预警、综合协调、信息收集与管理、资源调配等行政职能。它有其它部门不可比拟的职能和机制优势。另一方面，依托人防平台构建公共突发事件应急机制，可以实现一笔投资多种效益，避免重复建设，节约行政成本，还可以避免增加新的工作机构，符合现代政府政务统一、规范行政的基本要求。

二是人防与社会应急建设相结合，能够使人防求援力量得到近似实战的锻炼，有利于提高人防应急救援力量的快速反应能力、组织指挥能力和应急救援能力。平时的自然灾害和意外事故同战争一样具有极大的偶然性、突发性、破坏性和复合性，对城市造成的破坏与空袭后果极为相似，平时抢险救灾与战时消除空袭后果在组织、行动和对策上也有许多共同之处，而人防的功能最接近于平时抢险救灾功能，通过平时应急救援建设，完善战时人民防空体系，将防空建设与城市应急救援建设紧密结合起来，进行一体化建设和管理，既可以充分利用人防部门的力量，发挥其平时的防护功能，减少自然灾害和各种事故造成的破坏损失，又可以使人防部门通过抢险救灾得到近似实战的锻炼和考验，提高快速反应能力、组织指挥能力和应急救援能力，为战时保护国家和人民群众生命财产打下良好基础。

三是人防与社会应急建设相结合，是实现人防平战结合、优化社会资源、建立社会应急组织机构的最佳方案。复合型灾害的多样性和综合性决定了抗灾救灾任务必须由多个专业组成的队伍才能完成，社会公共应急救援需要一个完整的组织指挥协调机构进行组织和协调。而人防部门承担防灾救援工作有许多有利条件：一是人防部门有健全的组织指挥系统、通信警报系统和比较完善的应急救援系统；二是人民防空经过长期建设，已经建成了相当规模的工程体系、高效的组织指挥体系、稳定可靠的通信保障体系、覆盖率高的警报报知体系和训练有素的救援队伍，具备了可观的经济、技术和战备实力。目前社会各行业中的主要应急救援力量基本都在七种人防专业队编成内，例如110在治安专业队、119在消防专业队、120在医疗救护专业队，通信、供电、供水、供气、道桥、堤坝、房屋、工程抢险抢修力量均在抢险抢修专业队的编成内。所以说以人防为平台对城市所有的救援力量进行协调、使用，是战时救援力量在平时的应用。

四是人防与社会应急建设相结合，担负突发公共事件应急任务是世界各国的普遍做法。目前，世界发达的100多个国家和地区已经把人防(民防)纳入社会公共安全应急机制，其职责已经从应付战争灾害转变为保护平民生命和国家财产安全及灾害事故的威胁与破坏，延伸到了各种人道主义救援；从保存国家战争潜力拓展到了平时抢险救灾，甚至保护生态环境和人类文明遗址。他们的做法为我国的社会应急救援机制建设和发展提供了许多成功的经验。

三、加强城市综合防护能力和应急救援能力建设的举措

根据各自城市自身发展方向及战略目标，人防工程规划应长远考虑，高瞻远瞩，面向世界，面向现代化，应坚持高起点规划和建设城市的综合防护能力，提高城市在灾害和战争条件下的稳定性和灾后城市功能的恢复能力。

一是建立统一高效的城市安全防护机制。组织对城市重要目标的防护，是一项重大的系统工程，需要政府与社会、军队与地方、业务部门与经济目标源单位等各级的密切配合，形成合力，共同完成。在未来城市反空袭作战中，搞好对重要目标的防护工作。一是要建立统一精干的重要目标防护指挥机构。有效地调动社会各界力量，涉及到部队、人防、公安、消防及有关企事业单位等，必须对这些力量进行统一协调指挥，才能确保整体防护效能的有效发挥。要在军地结合、平战兼容的基础上，从国家到军队、中央到地方建立起“利于协同、分层有序、快速高效”的各级重要目标防护指挥机构，明确指挥的职责、程序、方法和手段。    二是明确人防部门的重点目标防护中的组织协调职能。各城市、区（县）应当由当地人防部门牵头组建指挥组，平时主要是负责协调军地之间、各业务部门之间的联系，组织重要目标防护理论探讨、经验交流、训练、重要目标防护准备和对灾害事故实施救援等活动；在战时，能够迅速有效地指挥、协调各级力量进行防护行动。为了提高指挥的效率和确保指挥活动的顺利实施，当前应重点加大重要经济目标防护指挥自动化建设力度，研制先进的指挥自动化装备，完善指挥通信网络和事故报知系统的建设，以便实现情报信息的适时收集与处理，使军地之间、各业务部门之间的通信联络更加便捷、顺畅，更好地为重要经济目标防护指挥决策服务。

二是要建立重要目标防护法规体系。为使重要目标防护做到有法可依、有章可循，必须尽快制定重要目标防护相关法规制度，将重要目标防护纳入国民经济和社会发展计划。要根据未来高技术战争特点和不同类型的经济目标，规定防护的等级、标准、措施及要求，明确各有关部门和力量应担负的任务及职责，规定军队、地方、各业务部门在重要目标防护行动中的协同原则与方法等。要建立重要目标防护专家组。可以通过聘请军队院校知名专家、教授，在部队、人防、公安、消防等部门抽调相关业务骨干等形式，组成重要经济目标防护“专家型”咨询智囊团。专家组平时的职责主要是做好重要目标防护技术储备，有事时则为重要目标防护行动的组织指挥提供科学的决策建议。

三是加强重要目标防护专业队伍建设。未来战争，城市重要经济目标随时都有被打击的危险。一旦遭袭，后果不堪设想。特别是一些石油、化工企业等目标遭袭后会产生严重的次生核化灾害，直接威胁着人民群众的生命、财产安全和社会的稳定。战时，为了防敌对我重要经济目标进行打击或尽量减少打击损失，要求救援力量必须充分做好各项防打击措施，确保在最短的时间内到达被打击目标现场实施抢救抢修和抢险。而目前七支人防专业队伍（运输、通信、救护、抢修、治安、消防、防化）大都是恢复性、保障性、人员编制相对较少的专业队伍，不能完全满足未来反空袭作战中，实施积极防御的要求。因此，必须加强重要目标防护专业队伍的建设。除了要进—步完善七支人防专业队伍的人员编制和配备足够的防护装备器材外，还要根据未来战争敌空袭特点，坚持“平战结合、积极兼容”的原则，依托民兵、预备役部队、医疗卫生等单位和部门，加紧组建一定规模的伪装、设障、空情侦察、特种救援、电子防护等新型专业队伍，以便对重要目标实施综合防护。一方面要坚持对现有装备进行技术改造、自行研制和适当引进国外先进技术装备相结合的原则，对专业队伍的各种防护装备和器材进行配套完善。重点加大特种救援、指挥等急需装备的引进和研制力度，加强装备、器材的管理和储备；另一方面要进行经常性的业务技术培训。注意加强部队、武警、公安和有关院校的联系，提高培训起点，按照分类指导、分级培训的方式，由市、区（县）及目标单位，分别组织各专业防护骨干进行培训，使担负重要目标防护的各级专业队伍都有一批高素质骨干。特别是要加强核生化防护知识和技能的培训，提高专业队伍的业务素质和整体防护水平。只有建立起这样一支“装备精良、技术先进、训练有素、反应快速”的专业防护队伍，才能保证平时对重要目标做好各种防护准备，提高其防侦、抗毁能力，又能保证战时对遭袭目标实施快速抢救、抢修、抢险，把损失减少到最低限度。

四是调整规划重要目标布局，增强城市整体防御能力。精确制导武器在战争中的广泛使用，使空袭的强度和毁坏程度都空前增大，传统的城市布局已不能适应未来反空袭作战的需要。一些大中型核化工业设施、生产有毒有害物质的企业等重要目标大多位于市区或居住人口密集的商业区，战时很容易遭敌空袭，将给重要目标的安全带来巨大隐患。这些目标一旦遭袭，会形成严重的次生核化灾害，造成的损失比直接灾害更严重，前苏联切尔诺贝利核事故就是一个很好的佐证。因此，科学规划、调整城市经济目标布局，是提高重要目标生存能力和城市整体防御能力的关键。因此，应强化对重要目标建设的规划管理。重要目标规划建设，必须广泛征求当地军事机关和人防主管部门等单位的意见，充分考虑平时经济建设和战时防空的需要。要特别注意对地下空间的规划利用，对适合地下工作环境的重要目标，应有计划地转入地下；不易转入地下的，应结合平时建设，适当采用防护措施，提高其抗毁能力。为了减少战时核化工业等设施遭袭后形成的次生核化灾害所造成的危害后果，应当按行业类别将重要经济目标进行划区布局，并要注意适当分散配置，以降低敌空袭效果。需要特别强调的是在进行核化工业等设施的建设时，应当使其位于城市的下风方向，以便于遭袭后有毒有害物质能够向远离市区或居民区的方向迅速扩散，降低其危害浓度。目前，我国大部分城市重要目标都是位于市中心地带或人口比较密集的商业区，虽然对经济发展能起到很好的促进作用，但不能适应战时防空需要。特别是那些石油、化工企业、核设施等重要目标，作为战争潜力的重要支撑，战时是敌重点打击的对象，遭袭后，不但会影响战争的进程和结局，而且对人民生命财产安全也会造成巨大损失。因此必须将这些目标加以搬迁，使其远离市区或居民区；不能搬迁的要改善防护设施，如在目标周围修建人防工事、伪装设施等，以提高重要经济目标的防打击能力。

五是积极开展重要目标防护针对性训练。开展重要目标防护训练，应当做好以下几个方面的工作：一要制定完善的重要目标防护预案。人防部门要会同公安、消防、环保、城建、军事机关、经济目标源单位等有关部门，在广泛调研的基础上，针对不同类型的目标制定相应的应急预案和总体防护预案。二要科学设置训练内容。按照“训战一致、分类设置、突出重点、确保质量”的基本原则，具体内容的设置应与制定的防护预案相一致，可以按共同、分业、首长机关和综合演练四个层次构建训练体系。共同训练是各层次、各类人员的“必修课”，目的在于打牢重要目标防护基础，使所有人员具备防护的必备知识和技能。可分为基本知识和基本技能两部分。基本知识主要包括核化生常识、救援防护基础理论、原则、要求等；基本技能主要是掌握个人防护器材的使用、现场控制的基本方法等。三要适时组织重要目标防护实兵演练。可以以半年或一年为一个周期，组织首长机关和专业队伍进行重要目标防护组织指挥和技战术演练，摸索防护方法、对策等。要采取多种有效方法，扎实抓好训练落实。可采取重要目标防护训练与“三防”训练相结合、部队防护训练与地方防护训练相结合等方法组织实施。通过一系列实兵演练，不仅可以锻炼队伍，提高队伍的组织指挥、军地协同和快速反应能力，而且可以进一步对重要目标防护预案进行充实、完善。

六是综合运用多种防护手段，提高重要目标生存能力。为了提高重要目标在战时的生存能力，必须综合运用多种防护措施，做到主动抗击与被动防护相结合、传统方法与高技术手段相结合。一是要搞好隐蔽伪装。根据空袭特点，灵活采用多种伪装方法，诸如：高技术材料伪装、人工遮障伪装、烟幕伪装、利用自然条件伪装、电子伪装等，搞好重要目标的隐蔽工作。二是设置假目标。隐真示假历来是战争中敌对双方普遍采用的、为提高己方目标生存能力的重要方法。通过设置假目标，以分散、吸引敌火力，可有效提高城市重要目标的生存概率。