云南省人防办副主任 王建勋
根据省人防办今年工作安排，为进一步学习贯彻行政许可法，深入理解颁布实施行政许可法的重要意义，全面系统地学习领会行政许可法立法的精神实质，研究探讨人防系统行政许可设定的内容和特点，促进全省人民防空建设，省人防办决定在各州、市学习培训的基础上举办这次培训班，邀请专家为大家授课，使大家成为知法、懂法、用法的明白人。《中华人民共和国行政许可法》经第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过，于2004年7月1日起正式实施，至今已两年多时间了。各州、市人民防空主管部门都自行组织或参加政府法制部门组织的培训班，认真学习贯彻行政许可法，设定了本地区人民防空工作的行政许可事项，严格依法行政，取得了一些成绩，摸索了一些经验。希望通过这次培训进一步加深对行政许可法的理解，增强依法行政的意识，提高执法的自觉性，全面推进全省人防法制化建设的开展。
一、充分认识人民防空行政许可的重要意义
第一，行政许可法是规范行政许可设定和实施的根本依据。行政许可，也就是通常所说的行政审批，是行政机关根据公民、法人或其他组织提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动，认可其资格资质或者确立其特定主体资格、特定身份的行为。行政许可，是行政机关的一项重要行政权力，关系到公民，法人或者其他组织合法权益的保护，关系到公共利益和社会秩序的维护，关系到行政机关有效实施行政管理的保障和监督。这充分反映了行政许可法的必要性。过去行政许可设定权不明确，设定主体比较乱，使行政许可事项不断增加，从而加大了经济发展的成本，影响了公民、法人或其他组织的积极性和创造性，一定程度上制约了经济社会的健康发展。为了从源头上解决这个问题，行政许可法开宗明义，明确指出行政许可法的立法目的就是为了规范行政许可的设定和实施。首先，行政许可法规范了行政许可的设定范围，明确了可以设定行政许可的主要事项，规范了设定行政许可的主体，并严格限制和减少了行政许可的设定主体。其次，行政许可法规范了行政许可的实施，规定了行政机关按照法定程序，批准或不批准公民、法人或其他组织的行政申请活动，以及对被许可人的监督和管理等具体行为。通过规范行政许可法的设定和实施，有利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理。行政许可法是我们人防系统设定和实施行政许可的根本依据。
第二，行政许可法是推进人民防空法制化建设进程的重要保障。行政许可法从起草到通过，前后历时七年之久，其制定时间之长，讨论次数之多，参与面之广，在我国近年来的行政立法工作中都是非常罕见的。它的颁布实施，是我国深化行政审批制度的重大举措，也是坚持依法治国方略的具体体现，是我国民主法制建设史上的一个重要里程碑。人民防空法制化是人民发展的必然选择。《人民防空法》自1996年颁布实施以来，我省先后制定出台了一些政策规定和法律法规，有力地促进了全省人民防空建设的发展。同时，我们也要清醒地看到人防系统法律法规体系相对滞后，法律规范缺位的现象还比较严重，尤其在人民防空行政执法领域存在的问题还比较多。有的城市将减免防空地下室易地建设费和不修建防空地下室作为招商引资的优惠条件；有的随意减少应建面积，降低收费标准；有的执法力度不到位，违法行为不能及时纠正。行政许可法的颁布实施，为我们人民防空执法工作特别是行政许可的设定和实施提供了法律依据。对加快推进人民防空法制化建设进程，具有极其重要的意义。
二、准确把握行政许可法的精神实质，合理设定人民防空许可事项。
人民防空工程，是现代条件下保护人民生命财产安全，保存战争潜力，抵御敌人空袭的重要场所。人民防空通信警报设施，是迅速地传递和发放防空袭警报信号，及时有效地组织人民群众开展防空袭斗争的重要保障。人民防空工程专用设备，是人民防空工程的重要组成部分和关键设施，是发挥人民防空工程防护作用的决定性环节之一。这是人民防空行政许可的重点。不难看出，人民防空工程和通信警报设施的建设和管理，人民防空工程专用设备的定型和生产，是必须设定行政许可的，其目的是为了严格执行国家规定的防护标准和防护要求，保证建设质量和切实做好维护，使用管理工作，确保人民防空设施处于良好的使用状态，保障人民群众的生命和财产安全。行政许可法颁布实施之后，我们根据云南实际情况，已实施了人民防空地下室工程建设项目审批；人民防空地下室工程缴纳易地建设费审批，通信报警设施拆除等项行政许可。下一步国家《人民防空工程管理条例》颁布之后，我们还将对其它项目设定行政许可。
设定行政许可事项的目的，是为了严格按照国家规定的防护标准和防护要求组织建设和管理，以保证人民防空建设的质量，确保战时使用效果。已经设定和拟设定的行政许可事项，都是与现行规定和实际做法一致的，是可行的，也是必须的。
三、认真贯彻行政许可法的有关规定，正确处理人民防空依法行政的几个关系。
贯彻行政许可法，既要保护公民、法人和其他社会组织的合法权益，又要维护公共利益和社会秩序，还要保障行政机关有效实施行政管理和监督。要实现行政许可法的立法宗旨，必须处理好以下几个方面的关系。
第一，要处理好依法行政和便民服务的关系。行政许可法对依法行政提出了更高的要求，它提高了设定行政许可的权限，限制了行政审批范围，规范了行政许可的程序，减少了行政许可环节，增强了公开透明度，加强了对行政许可实施机关的有效监督和制约。行政许可法把方便人民群众办事作为一项原则规定下来，要求方便公民、法人或者其他组织申请；公开办事程序和制度；推行集中受理和统一受理；相对集中行政许可权等。这为我们人民防空主管部门依法行政提出了更高的要求。人民防空主管部门及其工作人员实施行政许可事项，是代表党和政府的形象，要切实做到态度和蔼亲切，工作细致周到。要严格审批环节，保证行政许可决定的正确，维护当事人的权益。各级人民防空主管部门及其工作人员要进一步强化服务意识，公仆意识，为人民群众提供优质高效的服务，真正实现行政机关为人民服务的本质。
第二，要处理好事前行政许可与事后监督检查的关系。行政许可是行政机关依法对社会、经济事务实行监督管理的一种重要手段，也是行政机关日常行政管理活动中的重要内容。行政机关对个人或组织从事行政许可事项的活动应当实施有效的监督，实行责任许可，既要重视事前许可权力的行使，更要承担起许可后对被许可人从事许可事项活动的监督责任。当前，行政许可实践中，重事前许可，轻事后监管，或者只许可，不监管的现象在我们人防系统还比较普遍，这就使行政许可失去了应有的意义，容易引起市场的混乱和无序，甚至助长了各种违法现象的产生。必须引起我们人防系统的重视。在一定意义上说，监督比许可更重要，行政机关只有依法加强对被许可人从事行政许可活动事项的监督管理，才能保证被许可人的生产经营活动切实在行政许可的范围内进行。行政许可法第六章规定了“强化监督检查”的内容，这些规定对保证行政机关严格依照法定程序，认真负责地实施监督检查，都具有重要的意义，我们一定要严格遵照执行。
第三，要处理好行政机关违法实施行政许可与保护当事人合法权益的关系。行政机关及其工作人员违法实施行政许可，有可能侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。根据行政许可法第七十六条规定，应当依法给予赔偿。一是行政机关违法实施行政许可，自行政许可依法生效至当事人从事生产经营活动结束，行政许可都没有撤销；二是行政机关因违法实施行政许可，而导致该行政许可被撤销，给被许可人的合法权益造成损害的。以上两种情况行政机关应当承担赔偿责任。以保证公民、法人或者其他组织的合法权益不受侵犯。我们从事这方面工作的同志必须要认真学习，切实做到依法行政。
四、深入贯彻实施行政许可法，全面推进人民防空依法行政
全面推进依法行政，建设法治政府，是依法治国的重要组成部分，是社会主义市场经济条件下履行政府管理职能的客观要求。各级人民防空主管部门要认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、职责统一”的要求，加快推进人民防空依法行政，全面提高依法建设、依法管理人民防空的能力和水平。
第一，要进一步提高思想认识。推进依法行政，就是要在思想观念上实现“人治”向“法治”的转变。具体讲：一是要认识到坚持依法行政是人民防空主管部门义不容辞的责任。只有强化依法行政意识，增强贯彻执行的自觉性，才能把人民防空工作真正纳入法制化轨道。二是要认识到坚持依法行政是由人民防空的特殊地位和作用决定的。人民防空是国防的组成部分，关系国家安危和人民生命财产安全。只有坚持依法行政，全面贯彻落实《人民防空法》，才能落实防空部门担负的城市安全的法律责任。三是要认识到坚持依法行政是当前深化改革开放的不断深入，政府管理方式已由行政管理为主，转变到主要运用法律手段，辅以经济手段和行政手段管理各项事务。各级人民防空主管部门只有认清形势，转变观念，强化依法行政意识，做好人民防空执法工作，才能保障和促进人民防空事业健康发展。
第二，要进一步加强组织领导。人民防空行政执法工作，既是当前人民防空主管部门的重要工作，也是一项长期的艰巨任务，各级领导务必高度重视，切实加强对人民防空法制工作的组织领导。要把人民防空行政执法工作列入议事日程，主要领导亲自挂帅，统一思想，统一部署，明确责任。各级人民防空主管部门要全面推行依法行政，严格依照法定权限从事行政行为，严禁越权行政和滥用职权。在行使法定职权，从事行政活动时，要严格执行国家有关法律法规，遵守法定程序，做到依法办事。要加大执法力度，严格查处违法行为，做到有法必依，执法必严，违法必究。
第三，要一步完善法规体系。全面推进人民防空依法行权，首先需要解决有法可依的问题，国家《人民防空组织条例》、《人民防空工程条例》颁布之后，要根据我省人防建设实际组织开展与《人民防空工程条例》相配套的人民防空工程规划、建设、维护管理、平战结合开发利用的标准规范修订工作，进一步完善人民防空法规体系。
第四，要进一步强化执法监督。各级人民防空主管部门的行政执法活动，要自觉接受上级领导机关以及人大法制部门的监督，主动汇报工作，听取意见，取得理解和支持，以解决人民防空行政执法工作中存在的矛盾和困难。人民防空工作和人民利益息息相关，要主动接受社会和群众监督，要紧紧依靠社会和广大群众共同参与建设和管理。
第五，要进一步健全工作机制。人民防空行政执法工作，是一项政策性很强的工作，不仅关系到人民防空部门的自身形象，而且关系到国家和人民的根本利益。要认真总结经验教训，结合本地区实际，进一步建立健全行政执法程序，进一步规范各个环节的执法行为。要完善执法监督的制约机制，真正建立起公开、公平、公正、高效、便民的执法体系。要进一步加强人民防空执法队伍建设。通过在职培训，资格考试，领证上岗，努力提高人民防空队伍的法律素质和执法水平。
