楚雄州人防办
依据《中华人民共和国人民防空法》第十二条“城市人民政府应当制定防空袭方案及实施计划，必要时可以组织演习”和《云南省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》第七条“防空袭方案由城市人民政府和同级军事机关共同组织制定，并报上一级人民政府和军事机关批准。防空袭方案根据战备情况需要，原则上每五年修订一次”的规定。按照二00四年全省人防工作会议要求，国家级、省级重点防空城市要制定本级防空袭预案。我们结合国际、国内形势和我州实际，于二00四年四月至今年二月，先后制定了全州10县（市）《城市防空袭预案》和州本级《防空袭预案》。现将我们的具体做法向大会作汇报：
一、 县级防空袭预案的制定情况
《城市防空袭预案》是战时城市防空袭斗争的行动方案，制定防空袭预案是人防部门必不可少的一项工作内容。根据全省人防工作会议的要求，我们认为作为人防部门不仅要有忧患意识，而且要有一套符合实际的防空应急机制，才能适应形势发展的要求。为了按时完成制定防空袭预案任务，我们及时将全省人防工作会议精神向州政府、军分区作了汇报，得到了州政府和军分区领导的支持和鼓励。各位领导着眼未来，站在全局战略高度，充分认识到制定防空袭预案的紧迫性和重要性，认为安全是人的最基本需求之一，当今世界，人类面临自然灾害、战争等诸多威胁，要在实践中真正体现执政为民，就必须坚持以人为本，要把人民的安危记在心上。经研究后，决定把10县（市）《城市防空袭预案》的制定工作，作为全州人防系统年度工作重点。要求全州10县（市）不分重点防空城市和非重点防空城市，统一计划、统一行动，全州一次性完成。
根据省人防办的要求和州政府领导意图，如何编制《城市防空袭预案》呢？当时，我们主要遇到的困难：一是县级人防办人员不足、业务不熟。我州大部分县的人防办主任都是由政府办领导兼职，人防专干多则三人、少则一人。加之，拟制防空袭预案对全州人防系统来说都是一门新的课题，县级人防专干业务生疏，接受任务后，很多同志都感到不知道如何下手；二是资料欠缺、无范本。由于我州人防机构和人员编制等原因，各县防空袭预案的制定工作一直滞后，在二00二年以前，全州10县（市）只有楚雄市有一份初案和省办下发的大理市的预案，参照资料少；三是感到工作量大、时间紧、要求高。全州10县（市）统一行动，各县基础不一样，难免会出现拖延现象，影响全州进度。为了努力完成任务，我们首先统一思想，要求全办树立信心、克服困难，动员各县人防干部和职工，尽力完成制定预案的光荣任务。虽然遇到的困难不少。但是，我们感到制定防空袭预案是一项艰巨、神圣、光荣的使命，只有以火一样的工作热忱，大胆探索，以强烈的事业心、责任感和敬业精神，克期完成任务，才能不愧对上级领导和人民群众对人防部门的期望。在明确制定预案的目的意义后，我办及时研究措施，决定分工负责，由主任负总责、副主任具体抓，挑选精兵强将组成文字编写组、资料征集组，广泛收集资料，制定出方案的编写提纲。
经州政府领导批准，我们于2004年4月14日召开了全州拟制防空袭预案的专题业务会议，参加会议的有10县（市）政府办主任、人防办主任和人防专干。会上，向各县（市）部署了任务，就拟制预案工作的相关业务进行了培训，要求各县（市）从各部门抽调人员组成制定预案领导小组。这次会议得到省人防办和州委、州政府、军分区领导的高度重视，省人防办助理巡视员李昌杰同志和指通处的同志到会进行了指导；州委常委、常务副州长李巍，副州长延荣科等领导亲临会议，对制定防空袭预案提出了要求。4月底，各县（市）制定防空袭预案工作全面展开。为了及时检查和指导各县（市）拟制预案工作，州人防办领导分别率组深入各县（市），逐县进行检查和业务指导。为了及时帮助基层解决制定预案中的困难，我办从机关业务费中挤出4.5万元经费及时补助到各县，真正做到了重心下移、狠抓落实。各县（市）接受任务后，县政府领导对制定预案工作高度重视，及时召开会议进行部署，并从相关部门抽调人员参加制定预案工作，保证了制定预案工作的顺利进行。
在县级防空袭预案的制定中，我们重点突出组织机构、人口疏散和消除空袭后果，采取先由各部门拟制部门的防空袭保障方案、再依据各部门的保障方案拟制全县的防空袭主案。在编写的方法上，我们主要采取“四步走”的方法。一是广泛收集资料；二是统一内容程序；三是分类核实资料、分节撰写；四是征求意见、讨论定案。
在编写的步骤上，我们把整个预案分为五个阶段进行：第一阶段：召开专题会议，明确任务；组织业务培训，做好撰写前的准备工作（一个月时间）。第二阶段：收集资料，统一程序和内容；拟制预案编写提纲、撰写初稿（二个月时间）。第三阶段：召开相关部门联席会议，对初稿进行会审与修改完善（三个月时间）。第四阶段：组织相关部门对主案进行反复修订、会审，并把预案提交政府常务会和县委常委会讨论定稿（一个月时间）。第五阶段：组织人员对预案资料的归类、装订、存档（一个月时间）。各县（市）防空袭预案的主要内容统一为九个方面：1、本县（市）基本情况；2、敌情判断；3、任务和决心；4、组织指挥机构的组成；5、人口疏散隐蔽；6、重点目标与防护；7、消除空袭后果的行动；8、各项保障措施；9、纪律要求。
在县级预案的制定中，主要突出以下主题：第一是防护重点要明确；第二是城市人口疏散要就地就近、便于疏散隐蔽，以城市近郊疏散为主、远程疏散为辅；第三是责任要明确、计划要周密；第四是指挥手段要简明，便于操作。在制定主案的前提下，分类指导、多措并举，由各部门相应制定其它保障方案。 经过人防系统和相关部门一年的共同努力，全州十县（市）《城市防空袭预案》编写工作到今年二月份已全部结束。
二、州级防空袭预案的制定情况
首先要向大家汇报我们为什么要制定州级防空袭预案？我们主要从以下方面考虑：第一是从国际、国内形势发展的趋向和所处的战略地位考虑。因为我们认为当今世界，虽然爆发世界大战的危险性极小，但局部战争从来就没有停止过，我国周边不确定因素很多。加之，我州战略地位十分重要，州内军事、经济、重点目标较多，一旦有战争，将会造成重大损失。为此，州委、州政府从全局利益出发，要求州人防办在制定好各县预案的基础上，制定一套比较完整、符合实际的州级防空袭预案，才能不愧对彝州人民，才能适应形势发展的要求。第二是从指挥程序和保障的角度考虑。因为，在二00四年以前，我州楚雄市被列为国家级三类重点防空城市，南华县被列为省级重点防空城市。二00三年，我办已将禄丰、武定、元谋、大姚、永仁五个县作为省级重点防空城市上报，目前已被省政府批准。这样，我州重点防空城市数量逐步增多，防空袭的任务和要求就越来越高。加之，州级政府处在省与县之间、地位特殊，一旦发生战争，省上难以直接指挥到县一级。因此，我们认为只有在制定县级防空袭预案的基础上，也制定一份完整的州级防空袭预案。有了州级防空袭预案，才能确保指挥环节不断层，可以形成省对州、州对县实施不间断指挥。第三是从城市人口发展的趋向考虑。目前，全州10县（市）城市人口已接近40余万人，其中，州府所在地楚雄市区常住人口达到20余万人。城市人口的不断发展，给防空袭工作提出了更高的要求。因此，在制定州级防空袭预案中，我们始终突出以组织指挥为主，把州级指挥机构的建立、指挥保障和州级机关的疏散作为制案的重点，针对州、市两级指挥机构和机关工作人员同在一个城市等实际，为了达到层次清楚、便于指挥，在制定州级预案中，以州级机关的疏散和健全指挥机构这一主线为主，把城市居民的疏散交给楚雄市，由楚雄市具体制定居民疏散方案。
防空袭预案的制定工作是一项展开难度大、涉及范围广、关系到城市安危的重要系统工程。因此，我们从维护国家利益。全局出发，切实把预案制定工作纳入重要议事日程，站在讲政治、顾大局的高度重视并认真组织制定预案工作。制定我州的州级防空袭预案不仅是州政府、军分区领导的决心，也是省人防办对我们提出的要求。如何来实现上级首长的决心呢？受领任务后，我们感到压力很大。因为，此前没有一套地州一级的范本，制定预案难度大。为了努力完成省办和州委、州政府、军分区赋予的任务，我办张国舜主任及时组织全办人员进行研究、讨论，亲自参加商议制定预案的提纲和方案，并要求全办人员大胆尝试，要做到内容明确化、层次具体化、任务责任化，按期完成任务。明确职责任务后，我办参加制定预案的同志广泛收集资料、以摸着石头过河的方法，边学习、边探索、边完善。首先，编纂人员认真学习《人民防空法》和《人防工作手册》，了解熟悉制定预案的具体格式和相关要求，对每一个细节都认真研究，并参照我州其它部门、行业的各类预案，真正达到了广集资料、精心制定。经过近三个月时间的努力，编写出第一稿。在制定预案期间，我们先后召开有相关部门人员参加的三次联席会、五次审稿会，先后九易其稿。在省办领导的关心、支持和指导下，经过全办人员的努力和有关部门的密切配合，圆满完成了州级防空袭预案的制定工作。
我州州级防空袭预案的主要内容共分为三类：第一类是主案；第二类是附表、附图；第三类是各部门的保障方案。
州级防空袭预案的主案重点突出组织指挥、州级机关人员疏散掩蔽及保障工作等七个方面：
1、敌情判断：主要是分析判断在未来高技术条件下的局部战争中，我们主要面对的敌人可能使用的武器及遭空袭的主要目标。
2、本级主要任务：主要是明确怎样按照上级下达的防空袭任务，组织人民群众进行疏散掩蔽，最大限度地降低敌空袭造成的伤亡和损失。
3、组织指挥：主要明确州防空指挥部的组成及内设机构的职能和任务。该案设11个处室，明确指挥所开设的地点、时机。防空警报的信号及其行动要求。
4、疏散隐蔽：提出疏散的原则和要求，确保州级各部门达到统一指挥、统一行动，周密计划、严密组织，统筹兼顾，保证重点。该案中明确了州级各部门的疏散集结地点、行动路线、疏散到达的地点、隐蔽的区域等。
5、重点目标与防护：主要列出了全州军事目标、重点目标、重点经济目标，明确了具体的防护手段。
6、保障措施：分别列出了掩蔽工程、通信警报、交通运输、医疗救护、物资储备、抢险抢修、消防工作、治安保卫、灯火管制、思想教育等11个方面的保障措施。
7、纪律要求：主要提出执行本预案的严肃性，明确相关要求，对违反本预案的单位、人员作出的处理规定。
各单位的保障方案是主案定稿后，由州政府发文至相关部门，各部门依据主案再分系统、分部门制定保障方案后报州人防办备案。
在编写州级预案期间，我们四次征求了军分区和州法制局的意见；把预案初稿拿到相关部门的联席会上讨论了三次；省人防办领导及相关处室领导先后五次深入我办指导，给予了我们极大的帮助。
三、收获和体会主要有以下几点
第一、领导重视是我们制定预案的重要保证。我们将编写防空袭预案的方案向州政府分管领导汇报后，延荣科副州长高度重视，在认真听取汇报后当即指出：“近两年来，我州人防工作成绩突出，特别是2003年全州统一组织防空警报试鸣取得成功，对全州人防工作起到了积极的促进作用。今年，针对形势发展的要求，人防工作更加显得重要和紧迫，州级防空袭预案制定工作必须努力完成”。为了确保州县两级防空袭预案制定工作的顺利进行。州委常委、常务副州长李巍同志在百忙中出席了制定预案的专题会议。在会上，对编写预案提出了具体要求。并明确指出：“制定防空袭预案，不仅仅是人防部门的职责，也是党委政府领导的工作内容之一，人防办在制定预案中要给予积极支持，要人抽人、要钱给钱”，当即表态给予了12万元的编写制作预案的经费，并先后两次对州级预案进行修改审定。军分区首长高度重视，司令员和参谋长先后三次听取我办的汇报，司令部还指定专人配合我办工作，州级预案的各种附图都由军分区司令部作训科负责制作。各县（市）人防办接受拟制防空袭预案的任务后，及时向县（市）政府分管领导汇报，各县（市）政府分管领导亲自召集相关部门研究和部署，相应成立了防空袭预案起草领导小组。全州有三个县直接由县长亲自担任制定预案组的组长，有七个县由分管副县长担任组长。领导小组成员分别从政府办、武装部、公安、交通、卫生等部门抽调人员组成，形成强有力的领导机构。由于州县两级党委、政府和军分区、武装部对制定预案工作的高度重视，为制定预案工作提供了可靠的保证。州级预案先后通过州政府常务会和州委常委会审定后，得到了党委、政府及相关部门的充分肯定，我州人防工作越来越引起了党委政府的高度重视。
第二、部门积极配合是我们制定预案的基础。拟制防空袭预案工作是一项保障“生命线工程”的重要工作，涉及到的部门多，拟案的工作量大。但是，各部门能够及时给予配合积极支持，通过召开部门联席会后，各部门积极行动，大力支持。为了确保所用的数据准确无误，我办先后组织编写人员深入相关部门走访调查，查阅了大量资料，办领导多次深入10县（市）进行指导，与各县制案领导小组成员单位的同志促膝交谈、并对制案的目的、意义、内容、格式进行了讲解，同时要求预案在完成时先交州办审定修改后，再报政府常务会审定定稿，把住了预案的质量关。为编写预案奠定了基础。武定县负责保障方案的12个部门按时限、按要求上报了各类资料和保障方案，为人防部门综合拟案奠定了基础。禄丰、元谋、永仁三个县相继召开动员会议，将涉及的部门、军事机关、驻军、重要工矿企业单位领导邀请参加会议，逐一进行部署，明确各自任务；牟定县采取深入部门明确任务，定期汇总资料，完成初稿后统一会审的方法，全面部署了工作。由于部门之间的有力配合，不仅确保了制定预案工作的顺利进行，而且，也增进了人防系统与其它部门的友谊，密切了部门与部门之间的关系。
第三、人防部门上下努力是我们制定预案的关键。在制定预案的过程中，我办领导高度重视，身体力行，为大家做好表率。先后四次带队深入各县（市）进行检查，积极主动与县（市）政府领导共同研究协商，为各县的制案工作打好基础。在编写预案的过程中，指通科的同志蹲点跑面，加班加点，废寝忘食，把心思全部放到制作预案上。科里组织人员先后到州级12个部门调查走访，收集相关资料。在认真审查、核实相关资料的基础上，对预案的编制结构、主要内容、文字说明、图表资料等方面进行精心设计和编撰。在预案的审定阶段，由州政府分管领导召集相关部门进行讨论，先后召开征求意见会三次。经确定的主案文字达一万多字，各种附表数据达6000余组，附图30多张。县级预案的制定工作是根据各县的实际情况，在州办确定的大框架范围内，由各县人防办牵头，抽调县里有关单位人员参加编写。在编制过程中，各县人武部、城建、计划、交通、公安、卫生等部门积极支持配合，按照各自的职能职责提供各种技术资料，编写有关文字说明，汇编各种图纸附表。人防部门始终恪尽职守，不怕苦、不怕累、不怕烦，采取走出去、请进来的方法，广泛征求意见。对预案反复修改、会审，以达到定稿为目的。通过这次制定预案，我州人防系统干部的业务素质普遍得到了提高，献身人防事业的敬业精神得到进一步增强。
我州防空袭预案的制定工作，现已基本完稿。但是，该案是一个综合性、实用性较强的预案，我们认为还有以下两个方面的不足：
一是收集资料的广泛性还不够。有的数据资料只能依据全州2003年底州统计局公布的资料为准，还有待于不断完善。
二是对未来的预测性和相应的对策考虑不够深刻。因为，城市防空袭预案是个总案，通常还要制定通信、物资、医疗、交通运输、消防、治安保卫等方面的保障方案。该案是否符合未来战争发展的规律，还需要反复论证和检验，必要时还要组织演练。
